История развития природоохранного законодательства

 

Экологическое право - одна из отраслей в системе российского права. Иногда эту отрасль называют правом окружающей среды.

Экологическое право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по охране окружающей среды от вредных химических, физических, биологических, радиационных воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности (оказывающей названное вредное воздействие на природную среду), а также по рациональному использованию природных ресурсов.

Экологическое право - одна из отраслей в системе российского права, история развития которой уходит своими корнями во времена Русской Правды.

Развитие данной отрасли в отличие от многих других происходит не только в рамках ее внутренней структуры. Развитию экологического права способствуют процессы дифференциации и интеграции охранительных отношений в сфере взаимодействия общества и природы. В основе таких процессов лежат социальные тенденции, результатом которых является увеличение техногенной нагрузки на окружающую природную среду, с одной стороны, и трансформация системы норм, регулирующих природоохранительные отношения, - с другой.

Можно с уверенностью сказать, что ни одна отрасль права не претерпевала таких изменений, причем не только внутренних, но и внешних. До сих пор в юридической литературе дискутируется вопрос об использовании термина «экологическое право» в качестве названия учебной дисциплины (прежнее название - «Природноресурсовое право»). Думается, это не просто дань традициям и заграничному опыту. В научном мире зарубежных стран речь идет о правовой охране природы. В основе таких разночтений, на наш взгляд, лежит различное толкование понятия экологического права в силу того, что бывает трудно провести границу между природой и обществом. Известно, что человек является частью природы, в то время как природа является средой его обитания. Такое положение вещей можно было бы отнести к научной полемике, если бы не ошибки, допускаемые на практике в связи с вольным толкованием понятия и предмета экологического права.

Правовой охране подлежат объекты, обладающие тремя признаками. Первый и основной из них - естественное происхождение, то есть отсутствие всяческих затрат человеческого труда в создании природного объекта, отсюда - отсутствие стоимости. Второй - взаимосвязь природного объекта с окружающей природной средой, другими словами, природный объект должен быть изначально составной частью экосистемы. Третий - осуществление им главной экологической функции - служить средой обитания для человека. Кроме того, по смыслу Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», охране как таковой подлежат естественные экосистемы. Те же из экосистем, которые подверглись изменениям в результате хозяйственной деятельности или же были приспособлены для решения хозяйственных задач, не охраняются правом, так как способны нанести вред здоровью человека.

В теории существуют различные точки зрения на понятие экологического права, но не с каждой можно согласиться. Так, М.М. Бринчук под экологическим правом понимает «... совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по охране окружающей среды от вредных химических, физических, биологических, радиационных воздействий...». Причем под окружающей природной средой автор данного понятия понимает «совокупность природных объектов и природных ресурсов, включая атмосферный воздух, воды почвы, недра, животный и растительный мир, а также климат в их взаимодействии».

 

  1. История развития природоохранного законодательства

По мнению ученых, именно современный этап развития науки экологического права ставит задачу детального исследования истории российского природоохранного законодательства. Но к настоящему времени наиболее полно изученным оказался законодательный массив только XVIII-XIX вв. Историки права, как показывает практика, чаще всего выбирали для своих работ в качестве стартовой точки период петровских преобразований, в ходе которых определилось значение природоресурсной базы в экономическом развитии страны. Более ранний период истории развития природоохранного законодательства был охарактеризован лишь в самых общих чертах состояния правовой защиты природы, считают М.Б. Булгаков и А.А. Ялбулганов.

По результатам проведенного исследования была установлена преемственность природоохранного законодательства от обычного права и народных традиций, что является характерным для правовой системы в целом. Кроме того, была установлена связь древнейших природозащитных актов с владельческим правом на объекты защиты, утилитаризм (от лат. «польза, выгода») - принцип оценки явлений только с точки их полезности, возможности служить средством для достижения какой-либо цели. таких правовых актов и т.п. Однако причины этого состояния законодательства и ряд других проблем (соотношения запретительного и ограничительного правового регулирования, общегосударственных и местных правовых актов и т.д.) остались в большинстве случаев невыясненными.

Некоторые из вышеуказанных проблем исследуют в своей статье под названием «Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен» научный сотрудник Института российской истории РАН, кандидат исторических наук М.Б. Булгаков и преподаватель МТИМО МИД РФ, кандидат исторических наук А.А. Ялбулганов.

В указанный период времени земледелие являлось основным занятием населения и сочеталось с собирательством, бортничеством, охотой, рыбной ловлей. Свод леса под посевы зерна осуществлялся еще в незначительных масштабах.

Дополнительные промыслы обеспечивали лишь нужды натурального хозяйства и в условиях отсутствия развитого торгового обмена не были еще хищническими. Таким образом, население брало от природы минимум, почти не вмешиваясь в ее биологический процесс.

Государство того периода в правовом регулировании природопользования руководствовалось, в отличие от народных традиций, частнособственническими, военными и другими интересами. Поэтому считать времена «Русской правды» началом развития природоохранного законодательства, связанного с защитой владельческих прав на природные объекты, думается, следует условно, по крайней мере с позиции современной концепции экологического права - обеспечения качества окружающей природной среды.

Так, «Пространная правда» предусматривала наказание в виде штрафа за такие правонарушения, как «покража» бобра (ст.69), порча княжеской борти с пчелами (ст. 32), неумышленная порубка владельческого дерева (ст. 75), умышленная порубка дуба знаменного (то есть действующей борти) (ст. 73) и т.п. В древности бобры и другие виды ценных пород зверей считались собственностью князя.

В перечисленных статьях «Русской правды» были защищены, по сути, владельческие права на природные объекты (бобры, пчелы, бортные деревья) от посягательства на них со стороны других лиц. Таким образом, по смыслу данного законодательства природные объекты попадали под правовую защиту государства, только став чьей-либо собственностью.

По мере развития феодальных отношений природоохранительное законодательство продолжало развиваться в рамках права частной собственности на природные объекты, затрагивая в основном те же сферы - охоту, бортничество, рыболовство и лесопользование.

В период феодальной раздробленности князья имели право предоставлять свои владения в пользование крупным собственникам и монастырям.

В середине XV в., например, белоозерский князь Михаил Андреевич пожаловал Кириллову монастырю монопольное право рыбной ловли в Уломском озере. Такого рода сделки закрепляли специальными грамотами, где определялись владельческие права, гарантированные властными запретами на использование природных объектов другими лицами помимо их владельцев.

Московские великие князья также предоставляли иммунитетные права на владение угодьями духовным феодалам. Так, подтверждая уставную грамоту митрополита Киприяна Константиновскому монастырю от 1391 г., великий князь Василий Дмитриевич запретил своим рыболовам ловить рыбу в монастырских озерах. Это были так называемые жалованные грамоты. Но природоохранные положения содержались и в других грамотах. В заповедной грамоте середины XV в. великого князя Василия Васильевича митрополиту Гвоне подтверждалось право митрополичьего дома - Белоозерского Воскресенского Череповецкого монастыря -владеть Свято-озерцом в Луховце Владимирском.

В Уставной грамоте Василия III от 1530 г. слабожанам - усольцам предоставлялось право для выварки соли сечь лес в любых владениях в радиусе 20 верст от слободы. В данном случае из-за нужды в соли великим князем был снят запрет на вырубку леса сторонними людьми в частных владениях. В этой же грамоте предусматривалось наказание за порчу бортных деревьев в виде выплаты 4 гривен владельцу. Следует отметить, что законодательство того периода действовало преимущественно в рамках существующих промыслов и регламентировало порядок их использования.

Охотничьи права владельцев защищали некоторые сложные по составу царские грамоты. Например, жалованная обельнонесудимая и заповедная грамота Ивана IV от 1551 г. архимандриту Чудова монастыря Феогносту на село Дубки в Зубцовском уезде подтверждала раннюю грамоту Василия III на это село и содержало запрещение посторонним людям «ходить на лоси и на медведи и на лисицы» в монастырских владениях.

Владельческие права черносошных деревень русского Севера защищаются в Судебнике 1589 г. В нем речь идет о запрещении без особого соглашения жителям других деревень использовать охотничьи угодья, принадлежащие определенной деревне. Право на владение этими угодьями должно подтверждаться старожильцами или сотной выписью.

Статья о разделе территориально-охотничьих сфер между общинами возникала непосредственно из норм обычного права, которое регулировало взаимоотношения коллективных собственников. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что законодательство XV-XVI вв. стояло на защите природных объектов великокняжеских, монастырских и общинных владений от посягательства на них сторонних лиц. Сами владельцы природных объектов в тот период не проявляли особой заботы о сохранении своих природных богатств. Они использовали принадлежащие им природные ресурсы по мере надобности. В те времена антропогенное давление на природу еще не ощущалось.

В XVII в. правительство продолжало осуществлять природоохранную деятельность, как на общегосударственном, так и на местном уровнях. Это положение наглядно можно проиллюстрировать на примере защиты пчел. По царскому наказу 1622 г. за поджог или другое уничтожение бортных деревьев взимался с виновных штраф в пользу казны. В качестве примера защиты бортничества на местном уровне можно привести царскую грамоту г. Вольного, по которой полковым казакам и всяким жилецким людям разрешалось «в угодья входить», но с условием, «чтоб они в тех угодьях деревья пчелиного никакого не секли и ничем не порочили». Такого рода грамоты давали почти всем старинным русским городам.

В XVII в. специальную государственную защиту получили бортничество и охота. Такое положение было обусловлено тем, что эти промыслы играли определенную роль в экономической жизни страны. Ряд статей по защите бортничества и пчеловодства содержит Соборное Уложение 1649 г., которое штрафную санкцию дополняет битьем кнутом.

В последующие годы правительство также старалось оберегать лес и пчел от сплошного уничтожения. Так, на Слобожанщине в 1659 г. жжение поташа и смолы производилось по специальному отводу участков, который производил воевода, потому что «... от жжения тово лесу ... и от дыму пчелы повылетали и мед стал дорог».

Особенно заметно природоохранная роль государства проявлялась в отношении лесных ресурсов. Лес всегда составлял основу экономической и военной мощи русского феодального государства. Заповедный характер оборонительных лесных засек был установлен уже в XVI в., когда строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте, искусственно образованной на южных рубежах Русского государства для защиты от набегов татар. Суть засечного завала заключалась в том, что сваленные своими вершинами на юг, но не отделенные от пней деревья, оставшиеся живыми, представляли собой непреодолимую преграду для татарской конницы и обозов. Засечные леса охранялись специальными сторожами и время от времени «подновлялись». В некоторых заповедных засечных лесах разрешалось держать борти, но так, чтобы в них не делать проезжих просек, а также запрещалось в их границах передвигаться на лошадях и телегах.

По Указу от 1678 г. за порубку леса в заповедных засечных лесах с виновного взимали штраф до 10 рублей. Кроме того, виновного подвергали битью кнутом. За повторную порубку деревьев виновный мог быть приговорен к смертной казни. Отметим, что засеки в XVII в. устраивали не только в военных целях, но и для борьбы с эпидемиями.

В Сибири защита леса диктовалась интересами казны. Такая забота о лесах была связана с пушным промыслом, который обеспечивал значительные поступления в доход государства. При столкновении интересов пришлых русских земледельцев и коренного охотничьего населения Сибири правительство поддерживало последних, так как государство получало большую выгоду от пушного промысла в отличие от земледелия.

Наряду с государственными заповедными лесами правовая защита распространялась и на частновладельческие леса на основе принципа недопущения сторонних лиц для рубки деревьев.

Государственные указы об ограничении и регламентации охоты известны со второй половины XVII в. Все они преимущественно были связаны с царской охотой и должны были обеспечивать ей полную свободу. Изобилие животных и птиц под Москвой способствовало распространению охоты как псовой, так и соколиной, особенно среди дворянского сословия. Однако царь Алексей Михайлович, заядлый охотник и любитель соколиной охоты, издал ряд указов, запрещающих людям всех чинов псовую и соколиную охоту в Подмосковье. Это запрещение было подтверждено и царем Федором Алексеевичем, и великими государями Иоаном и Петром I в 1682 г.

Страсть царя Алексея Михайловича к соколиной охоте с кречетами (самыми крупными соколами) выразилась в том, что семь островов у Мурманского побережья, где водились добываемые для царской охоты лучшие кречеты, были объявлены заповедными. Места царской охоты также объявляли заповедными, никому, кроме царя, не разрешалось охотиться в этих местах. 

 Кроме личного царского интереса, запретительные царские указы об охоте принимали и в интересах казны. Так, казенные интересы заставили московское правительство с середины XVII в. объявить заповедными целые районы Сибири. В пушном промысле при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный прирост, а промысел становился хищническим. Судя по историческим данным, таким он и был в Сибири с середины 30-х годов XVII в., что привело к исчезновению данной пушной природы. Поэтому правительство было вынуждено запретить русским промышленникам соболиный промысел в 1650 г. в Кетском уезде, а в 1656 г. - по притокам Ангары. Эти районы были объявлены заповедными.

По мнению М.Б. Булгакова и А.А. Ялбулганова, сугубо экологическая защитная мера правительства в отношении охоты на бобров и выдр была предпринята в 1653 г., которой предписывалось ловить бобра и выдру без капканов. 

Как видим, указ лишь ограничивал охоту на бобров и выдр, запрещая использовать капканы, но отнюдь не саму охоту, поскольку бобровый промысел был дополнительным доходным средством существования для многих категорий населения.

Благодаря обилию водоемов и разнообразных пород рыбы, в них долгое время не существовало потребности в специальных мерах правовой защиты рыбных богатств. Соборное Уложение 1649 г. уже предусматривает охрану рыбных богатств, находящихся в частном владении. Так, за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью батогами, во второй раз - кнутом, в третий раз - отрезанию уха. В 1669 г. за лов рыбы в чужом пруду наказание было ужесточено - виновному отсекали левую кисть руки.

О первом специальном указе, возможно регламентирующем рыболовство, известно из местной ростовской летописи, где отмечено, что в 1632 г. вышел указ царя Михаила Федоровича, который определял порядок рыбной ловли в озере Неро. К сожалению, текст этого указа до нас не дошел.

В царском указе 1676 г. о порядке ловли рыбы в Плещееве озере в Переяславле-Залесском были использованы основные способы правовой регламентации рыбной ловли, направленные на сохранение породы: запрет ловли мелкой сельди, ловля сельди большими образцовыми неводами, временный запрет ловли сельдей. Нарушителей указа подвергали смертной казни. Это говорит о том внимании, какое уделяло дворцовое ведомство сохранению рыбного деликатеса для царского стола.

«Организованную» рыбную ловлю можно было регламентировать и контролировать, но эти запретительно-охранные меры не работали в оброчных и откупных водных и других угодьях, где население бесконтрольно ловило рыбу «на себя и на продажу».

Одной из интересных страниц истории российского законодательства являются указы по защите окружающей среды в зоне проживания человека. Известно, что в Средневековье эпидемии различных болезней являлись величайшим бедствием для населения. В России, как уже отмечалось, борьбу с мировыми «поветриями» вели при помощи лесных засек, а также застав для воспрепятствования передвижения людей во время эпидемий.

В обычные (неэпидемные) годы за санитарным, противопожарным, общественным порядком в городах, сельской местности следили выборные десятские и сотские, а в крупных городах (Москве) этим занимались специальные объезжие головы, курсирующие по улицам и площадям с командой из стрельцов.

В Петровском указе от 1699 г. наказание за невыполнение санитарных норм в Москве (за невывозку мусора со своих дворов) ужесточалось: виновных подвергали битью кнутом и штрафу в Земском приказе.

Таким образом, изучение древнерусского и средневекового законодательства, связанного с использованием природной среды, позволяет сделать следующий вывод: о правовой охране природы как таковой на данном этапе говорить не приходится. Сложившейся ситуации способствовали следующие причины: во-первых, основным занятием населения являлось земледелие, поэтому за рамками правовой регламентации государства оставались такие промыслы, как бортничество, собирательство и т.п. Во-вторых, антропогенное воздействие на природу при этом было незначительным. В-третьих, право тех времен было ориентировано на хозяйственную деятельность с сезонными циклами и с местными природными условиями. В-четвертых, политические, социальные, военные и экологические потрясения, которыми была богата история России, отодвигали на задний план природоохранную деятельность государства. В-пятых, природоохранная практика государства сводилась к защите владельческих прав на природные объекты.

Дифференциация охранных мер в отношении различных природных объектов более четко стала проявляться в конце XVI - начале XVII вв., что было обусловлено прагматическими соображениями. Особое внимание государство уделяет защите лесных массивов - основного природного богатства страны. Особенности законодательной регламентации охоты, рыбной ловли и лесопользования до середины XVII в. объяснялись исключительно экономическими и демографическими факторами (ростом народонаселения, успехами освоения окраин и др.). Основной массив природоохранного законодательства составляет локальные нормативные акты. Общероссийское природоохранное законодательство в наиболее полном виде оформилось в Соборном Уложении 1694 г.

 

  1. История возникновения и развития экологического права

Россия до 1917 г. была страной крестьянской. Издревле крестьяне применяли разумное природопользование, основываясь на различных суевериях, народных приметах, хотя и не было никаких специальных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию природоохранных отношений.

Существовавшие веками приметы, правила, традиции, которые передавали из поколения в поколенье, обычно строго соблюдались. Так, нельзя было собирать кедровые и лесные орехи, разного рода ягоды (землянику, чернику, бруснику, клюкву и т.п.), мед от диких пчел (бортничество), сеять и убирать урожай, косить травы ранее определенного времени. Например, в подмосковных селениях полагали, что земляника начинает поспевать с 29 июня (9 июля нового стиля). Тогда же пчелы вылетают из ульев за медовым сбором. По замечаниям поселян, 29 мая (11 июня нового стиля) на день св. Федосия начинает рожь колоситься и т.д.

Наши деды и прадеды, до появления агрономических лунных календарей хорошо знали влияние Луны на земные процессы.

Формирование экологического права прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках «земельного права»; развитие в рамках природно-ресурсового права и современный период развития - выход за рамки природно-ресурсовых отраслей права.

Первый этап охватил 1917-1968 гг. Это было до принятия Основ законодательства о земле, которые отделили иные природно-ресурсовые отрасли (горное, водное, лесное) от земельного права. Второй этап - период с 1969 по 1988 гг. Это были годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования природопользования и охраны различных природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране и использовании животного мира и др.). Третий период начался в 1989 г., когда было издано первое пособие по экологическому праву.

Рассмотрим эти этапы. Первым нормативно-правовым актом нового пролетарского государства по регулированию внутренних отношений в России явился Декрет от 26 октября (9 ноября) 1917 г. «О земле», который хотя и носил экономический характер, по мнению Б.В. Ерофеева, так как менял систему экономических отношений по землепользованию, но уже создавал основу для отношений экологических, поскольку устанавливал изъятие земли из товарных отношений, а значит, и определял условия для охраны земель.

По утверждению Б.В. Ерофеева, в первые годы Советской власти была заложена основа эколого-правового регулирования отношений природопользования, хотя она не имела целостного характера, поскольку основное внимание уделялось правовому обеспечению использования отдельных разрозненных объектов. Так, были приняты Декреты: от 27 мая 1918 г. «О лесах»;  от 27 мая 1919 г. «О сроках охоты и праве на охотничье оружие»; от 30 апреля 1919 г. «О недрах земли»; от 23 июня 1921 г. «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения»; от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков» и др.

В принимаемых нормативно-правовых актах осуществлялся курс на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разграничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характера. Так, в Гражданском кодексе 1922 г. в ст. 21 говорилось, что владение землей допускается только на праве пользования.

Несмотря на разрозненный, некомплексный подход к правовому регулированию природопользования, как считает Б.В Ерофеев, уже в те годы прослеживались тенденции, которые были направлены:

а) на бережное использование природных объектов. Согласно ст. 61 Земельного кодекса РСФСР 1922 г. землепользователи, ведущие хищническое, истощающее землю хозяйство, могли быть по ходатайству земельного общества или по решению земельных органов лишены этих земель на срок не более одного севооборота без замены их другими для разрешения земельных споров;

б) на создание такого режима использования природных объектов, который бы не осуществлялся за счет другого и во вред другому. Например, в ст. 106 Декрета ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах» указывалось, что расчистка лесных площадей в защитных лесах не может быть разрешена ни при каких условиях, то есть использование земель в данном виде лесов для иных нужд (сельскохозяйственного, промышленного землепользования) запрещалось.

Вместе с тем в данном некомплексном правотворчестве зарождались основные принципы экологического права: создание приоритетов и рациональное использование природных объектов. Зарождался, например, приоритет земель сельскохозяйственного назначения: в ст.ст. 110 и 111 указанного Декрета были определены условия перевода лесных площадей в земли сельскохозяйственного назначения.

Появились первые элементы регулирования, направленные на оптимальное размещение природных объектов. Так, согласно ст. 112 Декрета «О лесах» местные органы Советской власти при проектировании перевода лесных площадей в фонд сельскохозяйственного пользования в местностях с невысоким процентом лесистости были обязаны обратить в лесные угодья имеющуюся неудобицу в проектируемых размерах.

В 1920-х годах появляется тенденция к комплексному правотворчеству в сфере природопользования, учитывающему единую, неделимую взаимосвязь природных объектов. Например, в постановлении ВЦИК от 30 октября 1922 г. «О введении в действие Земельного кодекса» указывалось, что Лесной кодекс, проект которого в это время разрабатывался, следует рассматривать как продолжение Земельного кодекса. В 1920 г. в Узбекской и Туркменской республиках были приняты Земельно-водные кодексы, а в Белорусской ССР - водно-мелиоративный кодекс.

Комплексному подходу в правовом регулировании природопользования способствовало, по мнению Б.В. Ерофеева, и придание статуса единого государственного фонда природным объектам, который постепенно занял прочное место в основных нормативных документах. Так, в ст. 8 Крестьянского наказа, составлявшего основу Декрета «О земле», было сказано, что «вся земля по ее отчуждении поступает в общенародный земельный фонд», в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском Съезде Советов и вошедшей в качестве составной части в Конституцию РСФСР 1918 г., земельный фонд объявлялся всенародным достоянием; в Положении «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» в ст. 1 было закреплено, что «вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом».

Но, так как в сфере природопользования правовое регулирование осуществлялось преимущественно с позиций экономических интересов государства и главными предметами внимания были размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам, а основным объектом правового регулирования являлась земля, и в первую очередь в качестве пространственного базиса, то растительный мир, дикая фауна и иные природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству. Поэтому теории горного, водного, лесного права практически рассматривали как составные части земельного права в широком смысле.

В Социалистической России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.

Массив природноресурсового законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 гг. включал Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» (1982 г.), Закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» (1982 г.).

Основное внимание в природноресурсовом законодательстве уделяли регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением закона «Об охране атмосферного воздуха», отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались фрагментарно, в общем виде. Это объясняется, по мнению М.М. Бринчука, тем, что в конце 1960-х - начале 1970-х годов, во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не имела сегодняшней остроты, не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом, и не являлась предметом достаточной научной разработки.

Правда, в начале 1960-х годов в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны в период «развернутого строительства коммунизма» на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР». Данный нормативный акт основан на принципе пообъектной охраны окружающей природной среды. Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов, животного мира, но заметной роли в регулировании охраны природы этот закон не сыграл. Он не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение собственных положений.

В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде Постановлений Правительства СССР и РСФСР, которые требовали наличие массы ведомственных правил и инструкций. В то время именно правительственные постановления, а не законы определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Таким образом, в сфере правового регулирования природопользования наметился переход от пообъектного регулирования к комплексному.

Забота об охране природы была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. одной из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов поручали разработать Правительству СССР. Эти мероприятия впоследствии были предусмотрены не в законах, а в Совместном Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» от 29 декабря 1972 г. Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, с другими мерами это Постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим органом представительной власти, становился юридически обязательным.

Позже, 1 декабря 1978 г., было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и СМ СССР - «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов».

С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественных отношений в сфере природопользования, с целью его совершенствования Постановление предусматривало новую форму предпланового документа - территориальную комплексную схему охраны природы.

Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природноресурсового законодательства и правительственных постановлений, не давали, однако, ощутимого результата. В конце 1980-х годов ЦК КПСС и Правительство СССР поняли, что основными причинами резкого ухудшения окружающей природной среды являлись:

1) слабое правовое регулирование природопользования и охраны природы;

2) несовместимая организация государственного управления с контролем в этой сфере;

3) «остаточный» принцип финансирования природоохранной деятельности;

4) отсутствие у природопользователей экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совета Министров в СССР приняли Постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».

Это Постановление дало ряд существенных директив. Основные из них сводились к следующему:

1) консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы на основе природно-ресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга;

2) совершенствования экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды;

3) подготовка проекта закона СССР «Об охране природы».

Случилось так, что применительно к России эти директивы предстояло выполнять уже в новых политических и социально-экономических условиях и фактически в новом государстве.

 

Заключение

На современном этапе экологическое право развивается с учетом следующих важнейших факторов:

1) кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды;

2) дефектов существующего экологического законодательства, для которого характерны пробелы и фрагментарность правового регулирования экологических отношений;

3) перспектив создания правового государства;

4) происходящей трансформации общественных экономических отношений;

5) тенденций развития взаимоотношения общества и природы и экологического права в мире.

Успешное решение экологических проблем в России стало возможным теперь как на федеральном, так и региональном уровне, когда субъектам Федерации предоставляются большие права в плане самостоятельного решения региональных проблем.

Охрана природы не самоцель, считает профессор В.В. Петров. Она осуществляется постольку, поскольку есть использование природных ресурсов. В то же время использование природных ресурсов является самостоятельным видом хозяйственной деятельности, воздействующим на окружающую природную среду и, следовательно, требующим применения природоохранных мер.

Под активным воздействием хозяйственного развития на современном этапе в сфере охранительных и ресурсовых отношений произошли серьезные изменения.

В области охранительных отношений усилился процесс гуманизации охраны природы, перерастания ее в охрану окружающей человека среды. Если при охране природы защита человека мыслилась в конечном счете в природоохранительной деятельности через охрану соответствующих звеньев экологической цепочки, то сейчас человек, его право на здоровую и благоприятную среду обитания становятся объектами непосредственной защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды, а охрана природных объектов рассматривается как средство достижения этой главной цели.

Изменились и способы регулирования охранительных отношений. Если раньше при охране природы преобладали количественные показатели, так как качество природы обеспечивалось естественным путем, то теперь обеспечение качества окружающей среды, то есть преобразованной человеком естественной среды, должно происходить в условиях целенаправленной деятельности самого человека на основе гармоничного сочетания экономических и экологических интересов общества.

В области использования природных ресурсов развиваются два встречных процесса. Идет экологизация хозяйственного механизма потребителей природных ресурсов, то есть внедрение требований охраны окружающей среды во все звенья хозяйственной деятельности, и экономизация охраны окружающей среды - расширение экономических методов воздействия, повышения материальной заинтересованности предприятий и объединений в проведении мер по охране окружающей природной среды. Возрастает роль приоритета охраны здоровья человека и благополучия населения при принятии хозяйственных решений.


Лекция добавлена 19.05.2012 в 07:27:06